DIPLOMASI LOKAL DALAM PENYELESAIAN NELAYAN RI DI AUSTRALIA

Penahanan dan pembakaran kapal-kapal milik nelayan-nelayan Indonesia oleh petugas keamanan laut Australia pada tahun 2005 lalu membuat berang pemerintah RI. Padahal pelanggaran nelayan RI di wilayah Australia telah terjadi secara terus menerus, dari tahun ke tahun. Dari segi hubungan  diplomasi, kasus-kasus tersebut  turut menentukan lancar  tidaknya  hubungan  persahabatan antara  kedua negara.

Persoalannya, bukan sekedar terletak pada instrumen hukum semata, melainkan  karena, baik  penyelesaian sepihak oleh  pemerintahan Australia maupun melalui jalur diplomasi, tampaknya  tidak lagi relevan untuk dipertahankan. Substansi  hukum dalam MoU dan  proses penyelesaian diplomatik belum mampu menjawab persoalan yang diperlukan kedua negara, khususnya kebutuhan nelayan. Justru, yang terjadi adalah fakta  penangkapan nelayan Indonesia acapkali  dijadikan isu politik nasional yang oleh  media dijadikan konsumsi   para elit politik, baik  di Jakarta maupun di Canberra.

Penyelesaian Sepihak Merugikan

Penyelesaian sengketa terhadap kedua negara mengenai  nelayan-nelayan Indonesia yang ditangkap di perairan Australia masih memperlihatkan model penyelesaian satu pihak. Sekiranya penggunaan jalur diplomasi dilakukan oleh kedua negara, maka masalah tersebut akan diselesaikan secara serius dan optimal.  Awal April lalu 2005, Presiden SBY berkunjung ke Australia. Selain berunding masalah politik dan keamanan, termasuk persoalan nelayan-nelayan RI yang ditangkap di Australia juga sempat dibicarakan.  Namun,  kunjungan tersebut belum memberikan hasil berarti.

Nyatanya, petugas patroli Australia menangkap dan membiarkan 272 nelayan-nelayan  yang berstatus tahanan dalam kapal mereka. Lebih menyedihkan lagi tanggal seorang nelayan dari Probolinggo mati di Pelabuhan Darwin.

Dari data yang diperoleh terlihat jelas bahwa jumlah nelayan Indonesia ke perairan Australia cukup konstan dan sukar dicegah. Misalnya, pada 1986, dari April-Oktober, tidak kurang dari 1000 awak kapal ditahan. Catatan Departemen Dalam Negeri, menyebutkan dari 1988 – 1890, terdapat 640 awak kapal yang ditangkap. Pada tahun 1999,  Konsul RI di Perth, Australia Barat mencatat 29 perahu dan 224 nelayan tertangkap. Secara acak, sejak Maret hingga April 2005, tidak kurang dari 500 nelayan Indonesia juga telah tertangkap. Fakta ini menunjukan adanya pelanggaran oleh nelayan Indonesia di perairan Australia tidak akan pernah surut.

Penyelesaian sepihak yang dilakukan oleh pemerintah Australia terlihat dominan. Nelayan-nelayan Indonesia yang tertangkap karena pelanggarannya umumnya  di ajukan ke  pengadilan. Bahkan  karena banyaknya, penangkapan dan penahanan, termasuk pemberian hukuman di penjaran-penjara Australia sungguh merugikan pemerintah Australia. James  Fox (Australian Relation With Indonesia: The Case of The Estern Indonesian Fishermen 1995) mengkritik kebijakan pemerintah Australia dan mengusulkan penyelesaian oleh kedua belah pihak. Penangkapan dan penakaran atas  kapal-kapal nelayan Indonesia, bukan saja merugikan masyarakat nelayan Indonesia, melainkan juga pemerintah Australia sendiri.

Petugas keamanan Australia tidak perlu menarik kapal nelayan Indonesia ke pinggir pantai, karantina, dan mengongkosi mereka kembali ke Indonesia. Pengeluaran biaya oleh pemerintah Australia dapat meningkat oleh karena puluhan atau ratusan ribu dollar Australia hanya dipergunakan untuk mengembalikan mereka. Dengan perlakukan seperti itu, bukan saja mereka tidak akan pernah jera, bahkan akan terus kembali lagi secara berbondong-bondong.

Menyoal Efektifitas MoU

Terdapat beberapa alasan mengapa MoU antara kedua negara tidak efektif dalam menghentikan nelayan-nelayan Indonesia di perairan Australia. Sesungguhnya aktivitas nelayan-nelayan Indonesia di perairan Australia telah berlangsung sejak lama. Namun, baru sejak tahun 1974,  nelayan-nelayan tradisional Indonesia diperbolehkan untuk singgah di wilayah perarian Australia.

Agar penyelesaian secara damai  terhadap nelayan-nelayan Indonesia terselenggara, maka kedua negara sepakat untuk menandatangani perjanjian bilateral. Pertama, MoU between the Government of Austrlia and the Government of the Republic of Indonesia Concerning  the Fishermen in Areas of the Australian Execlusive Fishing zone anf Continental Shelf. Kemudian kedua, keluar MoU  1981 Concerning  The Implementation of  A Provisional Fisheries Surveilance and Enforcement Arrangement.

Semacam kesepakatan tentang  kerjasama pengawasan bersama atas  penegakan perundingan yang telah disepakati. Sayangnya, sampai saat ini,  MoU tersebut belum  mampu menyetop nelayan-nelayan Indonesia dalam  melakukan penangkapan ikan secara tidak sah di perairan Australia. Pada dasarnya, MoU 1974 memuat ketentuan bahwa nelayan-nelayan tradisional Indonesia menangkap ikan di wilayah-wilayah tertentu di perairan Australia. Pasal 2 dan 3 MOU 1974, menyebutkan bahwa pemerintah Australia telah mengijinkan nelayan tradisional Indonesia untuk mengambil ikan di perairan Australia; mendarat guna mengambil air minum. Perizinan singgah misalnya, terbatas di sekitar perairan dekat Ashmore Reef, Cartier Islet, Scott Reef, Pulau Datu dan Browse Islet.

Latar belakang lahirnya kesepakatan tersebut bukan tanpa alasan dan argumen yang kuat.  Secara historis,  hubungan persahabatan nelayan-nelayan  Indonesia Timur dengan suku Aborigin di Australia telah berlangsung cukup lama. Diperkirakan sejak abad ke delapan  belas,  suku-suku Bugis dan Makasar, Wajo dan suku Bajoe yang sering melintas di wilayah Australia Utara. Seorang peneliti Australia, Perscott, J.R.V (Australian Maritime Boundaries 1985) mencatat bahwa masyarakat suku Bugis, Makasar dan Bajoe berkunjung ke sana untuk menjadi penyelam dalam menangkap bahan-bahan mutiara.  Antropolog seperti Prof. Bern dan isterinya Chaterine Bern, juga Prof Tonkinson dari The University of  Western Australia, mengakui kebenaran fakta  melalui bukti sejarah seperti, tembikar kuno, beberapa kosa kata Aborigin yang berasal dari suku  Bugis dan Makasar

Namun, tidak lama kemudian kesepakatan formal tersebut terganggu oleh karena pemerintah Australia mengeluarkan UU Cagar Alam Australia  (National Park and Wildlife Conservation), 16 Agustus 1984. Larangan sepihak itu menuntut adanya amandemen terhadap MoU 1974 pada tahun 1986 pemerintah Australia mengusulkan amandemen terhadap MOU 1974. Inti usulan amandemen tersebut antara lain : (1) larangan nelayan-nelayan Indonesia untuk mendarat di Ashmore Reef dan sebagainya ; (2) larangan mencari ikan dan organisme laut yang menetap di Ashmore Reef; (3) sebagai gantinya pemerintah Australia mengusulkan tempat yang lebih luas di wilayah perairan Australia.

Penentuan batas sepihak tersebut dapat ditolak pemerintah Indonesia karena bertentangan dengan pasal 39, Hukum Perjanjian Internasional 1969.  Penentuan batas laut suatu negara harus selalu dilakukan dengan kesepakatan negara-negara tetangga. Tumpang tindih pengaturan tersebut diperparah oleh penetapan Zona Ekonomi Eksklusif sejauh 200 mil. Karena itu, batas yurisdiksi teritorial laut 12 mill dan ZEE di buat menimbulkan ketidakpastian bagi nelayan-nelayan.

Tidak kalah pentingnya, nelayan-nelayan Indonesia Timur tidak menghentikan penagkapan ikan, oleh karena lautan Australia jauh lebih menjanjikan. Andrew Ogilvie dalam tulisan (Sharks, Trochus and and Trouble 1993), menyebutkan bahwa ikan hiyu, tripang, kerang biru, trouchus, dan satwa liar lainnya, seperti telor penyu telah menjadi sasaran nelayan Indonesia. Baru-baru ini, petugas patroli Australia telah menangkap satu kapal nelayan Indonesia yang berisi sirip ikan-ikan hiu bernilai 2 milyard.

Perlunya  Diplomasi Lokal

Lebih dari tiga dekade, (1974-2005) model penyelesaian sengketa nelayan-nelayan Indonesia dengan pemerintah Australia terbukti belum berhasil. Gelombang nelayan ilegal Indonesia  (Indonesian Illegal Fishermen) tersebut menjadi faktor pemicu kurang harmonisnya hubungan kedua negara. Untuk itu, jika saat ini, penyelesaian nelayan-nelayan Indonesia hanya ditangani pemeritah pusat, Jakarta dan Canberra, maka outcome yang diharapkan mustahil tercapai. Karena itu, gagasan diplomasi melalui pemerintah lokal atau daerah harus mulai diwacanakan.

Diplomasi lokal dimaksudkan sebagai  upaya melakukan negosiasi atau perundingan untuk sebagian kewenangan hubungan luar negeri oleh pemerintah pusat, ke pemerintah daerah. Praktek diplomasi yang dilakukan pemerintah daerah atau lokal bukan sesuatu cara yang begitu asing. Presiden Eisenhower tahun 1956 mengusung pentingnya diplomasi di antara masyarakat atau people to the people diplomacy. Tujuannya adalah menjembatani hubungan kerajasama kota  di satu negara dengan masyarakat kota di negara lain dengan lebih cepat dan sederhana.  Konsep kota kembar (Sister/Twin Cities) menjadi relevan untuk dipergunakan dalam kaitannya dengan upaya menjembatani penggunaan diplomasi lokal.

Tidak mengherankan bila diplomasi lokal di Indonesia perlu menjadi pemikiran Presiden SBY, khususnya Deplu. Selain letak Indonesia sebagai negara pulau (Archipilagic State) yang mustahil segala urusan dapat diselesaikan seluruhnya oleh  pemerintah pusat. Juga lonceng sistem kekuasaan yang sentralistik mulai tenggelam sejak reformasi tahun 1997. Keterbukaan dan pemerataaan kekuasaan yang didistribusikan pada masyarakat dan pemerintah daerah diperlukan.

Karena itu, penggunaan diplomasi oleh pemerintah daerah bukan sekedar penting, melainkan telah mendapatkan pembenaran secara yuridis. Pasal 1, UU Hubungan Luar Negeri (HUBLA) No. 37 tahun 1999,  dan juga Undang-Undang No 35 Tahun 2005 (Amandemen UU Otonomi Daerah No 22 Tahun 1999). Pada prinsipnya,  pertama diberikannya hak kepada daerah untuk mengadakan hubungan luar negeri. Kedua, diberikannya hak kepada daerah untuk melakukan pinjaman luar negeri Dengan demikian,  hubungan luar negeri dalam konteks kekinian yaitu setiap kegiatan yang menyangkut aspek regional dan internasional yang dilakukan oleh pemerintah di tingkat pusat dan daerah. Termasuk lembaga-lembaganya, lembaga negara, badan usaha,  organisasi politik, organisasi masyarakat, lembaga swadaya masyarakat,  atau warga negara Indonesia. Hal ini bertujuan agar hubungan luar negeri yang dilakukan pemerintah daerah selalu sinergis, maka mekanisme hubungan, koordinatif dan  konsultatif antara  Deplu, Depdagri dengan pemerintah daerah mutlak diperlukan.

Alternatif Bagi Pemerintah

Dalam pelaksanaan diplomasi lokal, seyogyanya pemerintah pusat dan daerah memperhatikan tiga tahapan. Pertama, setiap provinsi di Indonesia Timur perlu didorong untuk pembentukan kota kembar (Sister City) dengan beberapa Negara bagian di Australia. Penentuan provinsi tersebut harus didasarkan kepada pertimbangan wilayah asal nelayan-nelayan ilegal tersebut. Misalnya, suku Bugis, Makasar, Mandar, Bajau, Madura, Buton, Flores, Kupang dan terakhir Jawa Timur.

Kedua, Presiden perlu mengintruksikan Deplu dan Dep-Dagri untuk membicarakan kemungkinan adanya penyelesaian yang dilakukan oleh pemerintah daerah dengan pemerintah Australia. Status pelaksanaan diplomasi oleh pemerintah daerah tampak jelas mendapatkan landasan hukum yang kuat dari UU No 37/1999 dan juga UU otonomi daerah. Namun, dalam realisasinya sangat tergantung pada kemauan politik Presiden,  dalam merumuskan esensi utama politik luar negeri “bebas aktif”. Termasuk, apakah aspek-aspek penyelesaian secara damai bagi nelayan-nelayan ilegal Indonesia di Australia.

Ketiga, pemerintah pusat perlu segera menetapkan satu provinsi sebagai sister city dengan salah satu kota Australia. Jika pendirian kota kembar lebih dari satu pronvinsi boleh jadi terlalu mahal harganya dan  juga akan menjadi birokratis, maka Presiden dapat menetapkan salah satu provinsi. Misalnya,  Sulawesi Selatan dapat dijadikan salah satu pilihan. Kedudukan dalam pembangunan nasional sebagai Pusat Pembangunan Indonesia Bagian Timur sebagai bahan pertimbangan.

Dengan demikian, pemerintah kedua negara perlu secara serius mempertimbangkan penggunaan diplomasi lokal dalam penyelesaian sengketa nelayan-nelayan  Indonesia di perairan Australia. Kesepakatan melalui MoU dan juga praktek penyelesaian sepihak oleh pemerintah Australia terhadap nelayan-nelayan ilegal Indonesia tidak saja mengganggu hubungan persahabatan kedua negara, melainkan   telah menimbulkan kerugian tidak saja bagi nelayan miskin Indonesia akan kehilangan mata pencahariannya oleh karena  ditangkap dan dibakar kapalnya, melainkan juga    pemerintahan Australia akan terus mengalami kerugian secara finansial. Amat mustahil petugas patroli harus menarik kapal-kapal dan menahan mereka, termasuk mengembalikan mereka ke Indonesia tanpa  disertai pembiayaan.

Penulis ; Jawahir Thontowi, SH., Ph.D.

Direktur Centre for Local Law Development Studies (CLDS) FH UII dan Dosen FH UII Yogyakarta.

***

2 thoughts on “DIPLOMASI LOKAL DALAM PENYELESAIAN NELAYAN RI DI AUSTRALIA

  1. Pak bgm hak2 nelayan indonesia didaerah overlap tsb? Apakh sdh ada prjanjian yg mengatur kegiatan mrk di wilyh overlap?

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s