PEMEKARAN BELUM MENSEJAHTERAKAN MASYARAKAT

Pemekaran daerah berlangsung sejak tahun 1999 bagaikan cendawan di musim hujan. Tiga pintu inisiatif pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah dapat dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri (Pemerintah), Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dan juga Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Tidak kurang dari 179 daerah terbentuk yang terdiri dari 7 provinsi, dan 31 kota, dan 141 kabupaten. Memasuki tahun 2008 tidak kurang dari 15 RUU pembentukan daerah baru diusulkan pemerintah (Kompas, 30 Januari 2008, 26 Februari 2008, Hal:2,3).

Semula tujuan utama pemekaran yaitu terselenggaranyua kesejahteraan dan kemakmuran secara sosial dan ekonomi masyarakat. Dalam Pembukaan UUD 1945, bahwa Negara menjamin keselamatan, kesejahteraan dan kemakmuran seluruh rakyat Indonesia. Hak ini sesuai dengan Kovenan Internasional tentang Hak-Hak  Ekonomi, Sosial, dan Budaya sebagaimana diatur dalam UU No 11 tahun 2005, dan UU No 12 tahun 2005 Kovenan InternasionalTentang Hak-Hak Sipil dan Politik.

Namun, tujuan pemekaran ini belum tercapai. Kecurigaan utama bahwa pemekaran daerah dinilai masyarakat sebagai komoditas yang menguntungkan elit politik tertentu tidaklah dapat disembunyikan. Hasil  survey Kompas 11 Februari 2008: 5, data 1034, sekitar 60,5 membenarkan kecurigaan ini. Responden mengaku belum banyak manfaat yang dirasakan masyarakat dari pemekaran. Karena itu gelombang pemekaran daerah yang hanya menguntungkan elit tertentu dan tidak membuat rentang pelayanan pada masyarakat menjadi lebih dekat dan karena itu grand strategy yang lebih tepat sangat diperlukan.[1]

Usulan penundaan (moratorium) oleh wakil ketua DPD RI. Laode Ida, telah mendapatkan tanggapan serius pemerintah. Namun, pemerintahan tetap mengusung RUU pemekaran telah disampaikan pada DPR (Kompas, 26 Februari 2008 Hal 3). Suatu langkah berani diambil oleh pemerintahan SBY untuk kepentingan politik lokal.

Untuk melihat kontroversi isi pemekaran dapat ditinjau dari segi hukum dan budaya. Pendekatan hukum atas judicial approach menjadi sangat penting dipergunakan ketika instrumen hukum dijadikan alat perubahan untuk mencapai sasaran. Persoalan ketimpangan tersebut dapat dijelaskan dari segi apakah peraturan pemerintah tentang Tatacara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah telah berkesesuaian dengan amanah konstitusi dan UU.

Sedangkan pendekatan budaya dimaknai sebagai suatu pendekatan dengan menggunakan sumber materiel di luar norma hukum, seperti system nilai, keyakinan dan kepercayaan, adat istiadat, opini dan persepsi masyarakat, dan juga praktek sehari-hari masyarakat. Bahkan budaya hukum dapat menjadi faktor pendorong atau penghambat implementasi peratukan hukum dalam kehidupan masyarakat. Apakah peraturan hukum terkait dengan pembentukan melalui pemekaran dan penggabungan daerah tersebut telah berkesesuaian dengan baju hukum Peraturan Pemerintah ?

Perlu UU bukan PP

Jika asumsi Pembentukan Daerah, melalui prosedur pemekaran dan penggabungan  dipandang sebagai masalah teknis, tidaklah keliru jika pemerintah sejak tahun 1999 menggunakan instrumen hukum Peraturan Pemerintah.  Misalnya, PP No 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Di dalam PP tersebut  hanya membuat VI Bab dan terdiri dari 18 pasal. Dipandang dari segi arti dan fungsi, PP adalah merupakan terjemahan rinci dari UU No 22/1999 belum memadai terkait dengan pelaksanaan Pembentukan, Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan, terkait tatacara atau prosedur teknis.

Dalam PP ini dengan jelas disebutkan tujuan pemekaran (BAB II, pasal 2)  yaitu peningkatan pelayanan pada masyarakat, percepataan pertumbuhan kehidupan demokrasi. Percepatan pelaksana pembangunan perekonomian daerah, percepatan pengelolaan potensi daerah, peningkatan keamanan dan ketertiban, dan peningkatan hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah. Dari segi teknis legal drafting, muatan materi ini lebih berkesesuaian sebagai muatan materi UU. Masalah wilayah, penduduk, pemerintahan dan potensi kemampuan daerah untuk melaksanakan pemerintahan secara otonom merupakan persoalan fundamental UU. Karena itu, PP ini menjadi tidak konsisten ketika menyebutkan tujuannya yang sifatnya umum dan abstrak padahal yang dituntut PP harusnya norma konkrit dan rinci.

Kedua, syarat-syarat sebagaimana tersebut dalam pasal 4, 5, 6, 7 dan 8 dari UU No 32/2004 tentang Otonomi Daerah telah dijabarkan dalam PP BAB III dari pasal 3 sd pasal 12.  Dalam teori konstitusi, Robert Siedman, menegaskan bahwa aturan hukum yang ditransfer aneka ragam cenderung disalahgunakan (abuse of power). Misalnya, pasal 3 PP/129/2000, daerah dibentuk berdasarkan syarat-syarat sebagai berikut: kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah.

Dalam situasi inilah, penyalahgunaan kewenangan pemerintah begitu terbuka dan pengawasan oleh legislatif tidak dapat dilakukan sejajar dengan diskresi, kebijakan pemerintah (government discretion). Sebab, PP sebagai terjemahan dari UU lebih merupakan kebijakan pemerintah di luar produk hukum legislatif. Sehingga peluang interpretasi bukan saja tampak terbuka juga dapat menyulitkan pihak parlemen, DPR melakukan pengawasan. Ketika Depdagri, DPR dan DPD RI sama-sama memiliki hak mengusulkan pemekaran daerah maka fungsi pengawasan DPR jelas akan mandul.

Faktanya Presiden SBY melalui Departemen Dalam Negeri tetap mengajukan  15 RUU pemekaran ke DPR untuk dibahas pada tahun 2008 meskipun belum masuk Program Legislasi Nasional. Kehadiran PP tersebut sesungguhnya merupakan kesepakatan tersembunyi (silent agreement) untuk ketiga lembaga memperoleh pembenaran hukum.

Jika hal ini, dikembalikan ke dalam status peraturan hukum, baik sebagai UU maupun PP, maka lembaga DPR dan DPD sesungguhnya dilema karena dari segi aturan hukum ketiga institusi memiliki hak yang sama dalam konteks pemekaran. Sehingga semua pihak (Presiden, DPR, DPD) harus mematuhi dan menghormati kesepakatan atau Pacta Sunt Servanda. Oleh karena itu, meskipun BAB IV, menyediakan autran tehnis parameter, prosedur dengan Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan, boleh jadi pemerintah tidak pernah melakukan penghapusan daerah. Justru yang terjadi pembentukan dan pemekaran sebab kepentingan politik bagi elit jauh lebih menguntungkan.

Ketiga, pembentukan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah memang telah berkesesuaian dengan amanah UU 22/1999, juncto 32/2004. Namun, status, tugas dan fungsi serta kemandiriannya tidaknya batas dari kepentingan tertentu. Putusan awal untuk menerima atau menolak usulan pemekaran, penghapusan dan pembentukan terletak pada Depdagri, atas saran dan usul tertulis dari anggota-anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah. Tentu saja, atas usulan Depdagri sesuai syarat-syarat dan prosedur formal dan materiel, akan menjadi bahan pertimbangan Presiden untuk kemudian diajukan kepada DPR.

Keempat, PP No 129/2000 menjadi tidak terkendali  efektif ketika proses seleksi dan pengujian antara keharusan normatif sebagaimana diatur UU tidak memiliki parameter terukut. Sebab, selama penerapan pemekaran, penghapusan dan penggabungan tidak disertai oleh standar evaluasi. Sebab, adanya PP No 6 tahun 2008, Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, baru  lahir sejak dilakukan perubahan  atas PP No 129/2000, menjadi PP 78 tahun 2007, tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah belum berfungsi efektif.

Apakah  keberadaan dan legitimasi PP  No 78/2007  dapat dipandang lebih efektif dalam mengerem  gelombang usulan pemekaran dan pembentukan daerah baru?  Tentu saja PP ini dapat diuji validitasnya di lapangan oleh karena belum dapat diterapkan mengingat waktu yang terlalu pendek. Bilamana dibandingkan dengan PP yang lama, maka kelebihannya adalah selain lebih lengkap dan juga dalam persyaratan pembentukan lebih berat. Misalnya, pembentukan Propinsi menjadi 5 kabupaten, pembentukan kabupaten harus 5 kecamatan, pembentukan kota 4 kecamatan (pasal 8). Bab VI tentang Pembinaan pasal 24 bagian yang lebih lengkap. Sehingga PP baru terdiri dari IX BAB, dan 37 Pasal terbaca merupakan I’tikad baik peningkatan pemerintah termasuk adanya keharusan pembinaan dari pemerintah induk.

Dengan demikian, PP lama maupun yang baru sesungguhnya masih menyisakan permasalahan mendasar terutama dalam tiga hal: kontaminasi obyek atau muatan materi UU  bercampur baur antara norma umum abstrak atau overlapping dengan isi PP, PP tersebut lebih dominant berfungsi bukan sebagai terjemahan UU, tetapi lebih merupakan kesepakatan tersembunyi (silent agreement) yang sama-sama dapat dipergunakan sebagai instrument bersama mencapai tujuan elit dan bukan kepentingan rakyat. Termasuk, keberadaan DPD yang lebih merupakan kepanjangan dari kekuasaan Presiden bukti nyata pemerintah berkuasa lebih memiliki peluang untuk melakukan pemekaran daerah ketimbang DPR dan DPD.

Pendekatan Budaya Hukum

Pada umumnya actor-aktor pembentuk UU tidak menyadari bahwa peraturan hukum dibentuk dikodifikasikan terlepas dari spirit sejarah (spirit of history). Kali ini semangat otonomi daerah, peraturan-peraturan hukum lokal itupun bermunculan (local law), yang dibentuk melalui proses administrasi hukum modern yang legitmit dalam proses legislasi daerah.

Dalam konteks inilah kemudian melihat instrument hukum pemekaran dan pembentukan daerah, perlu ada aspek lain selain pendekatan juridis. Pendekatan non-juridis atau budaya hukum akan diorientasikan melalui analisis terhadap aspek-aspek wilayah (territory), penduduk yang tetap (permanent population), pemerintahan yang stabil (stable government), dan kemampuan unutk melakukan hubungan ke dalam dan keluar.

Dari pendekatan budaya hukum, penempatan wilayah sebagai bagian dari PP tidak tepat wilayah terdiri dari tanah, air, dan udara dalam pandangan adat, merupakan kesatuan kornologis. Sehingga, jika tidak hati-hati, justru aturan hukum memisahkan penduduk akan berakibat fatal. Sebab, tanah dan air dalam pandangan masyarakat adat sebagai budaya suci atau magis religius. Tanah dan air tempat darimana asal usul kehidupan berawal. Sehingga hampir di semua tradisi, masyarakat tidak segan-segan untuk bertikai dan mengalirkan darah akibat sengketa tanah. Sedumuk watuk senyai bumi lan darah taruhane.

Pertimbangan tanah atau wilayah selain sumber ekonomi atau sumber kehidupan tetapi juga seumber konflik manakala tanah-tanah yang mereka duduki tersebut, mengandung Sumber Daya Alam, yang memberikan harapan. Situasi budaya atau kepercayaan ini sangat relevan dengan adanya jaminan terhadap eksistensi pasal 33 UUD 1945 dalam hal Negara mengatur dan mengendalikan hajat hidup manusia.

Aspek pendekatan budaya hukum menjadi relevan untuk dipertimbangkan, mengingat penduduk adalah subjek pembangunan. Dalam pendekatan antropologi budaya, manusia adalah sumber utama yang tidak dapat dikesampingkan. Ketika pembuat UU inilah dana dat istiadat yang telah berlangsung lama diyakini kebenarannya, pemekaran daerah yang menjadi sumber sengekta kemanusiaan. Bencana kemanusiaan akibat pemekaran seperti di Sulawesi Barat adalah bukti kelalaian actor pembuat hukum untuk mempertimbangkan aspek keterbatasan.

Kasus sengketa wilayah perbatasan di Maluku Tengah dengan Seram Bagian Barat membuat hubungan harmonis antara penduduk di Kecamatan Elpa Putih. Hal ini timbul sebagai akibat dari lahirnya UU No 40 tahun 2003 tentang pemekaran Seram Bagian Barat di Seram Bagian Utara dan Maluku Tengah. Salah satu kelemahan yang dijumpai dalam UU ini adalah adanya inkonsistensi antara pasal batang tubuh pasal 7 ayat 2 dengan lampiran 2 peta perbatasan kedua wilayah yang mengandung ketidakpastian.

Terputusnya wilayah mereka dengan adanya pembentukan dan pemekaran daerah juga dapat berarti pemutusan hubungan kekerabatan, suku dan kerabat juga alokasi anggaran daerah di kabupaten induk Maluku Tengah menjadi berkurang. Oleh sebab itu, ke depan system kekerabatan, kesukuan tidak dapat dipandang enteng dalam proses pembuatan aturan melalui PP  tetapi mestinya menggunakan UU.

Penutup

Upaya pemerintah dalam merealisasikan pemekaran di daerah syah awal prosesnya memang diakui sebagai goodwill meningkatkan kesejahteraan social dan ekonomi rakyat. Namun, karena kelemahan peraturan hukum PP 129/2000 dan perubahannya memang cukup kompleks overloping banyak ruang kosong PP membuat menyalahgunaan kewenangan terbuka. Akhirnya, elit-elit politik local memang berhasil menduduki posisi tertentu. Masyarakat bukan saja belum memperoleh kesejahteraan sebagaimana diinginkan. Tetapi, justru konflik-konflik kekerabatan terus menuai nestapa social dalam masyarakat lokal yang belum terjawab solusinya.

Penulis : Jawahir Thontowi SH., Ph.D

Direktur Center for Local Law Development Studies (CLDS), dan Dosen Universitas Islam Indonesia Yogyakarta.

******************


[1] Lihat Arief Roesman Effendi,Summary Report. Pemekaran Wilayahn kabupaten/Kota. USAID from The America People. DrSP (Democrative Reform Support Program) Tanpa Tahun, Hal 8

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s