TANGGUNGJAWAB NEGARA TERHADAP ADAM AIR

Instruksi Presiden  kepada Tim Komite Nasional Keselamatan Transportasi (KNKT) untuk mencari Adam Air yang hilang tanpa batas terdengar menggembirakan. Dukungan ini diperkuat oleh Wapres Yusuf Kalla yang akan membantu seluruh kebutuhan akomodasi, kesehatan dan transportasinya keluarga korban yang menunggu di Makasar.

Komitmen tinggi  juga  dibuktikan dengan hadirnya Tim Investigasi dari Amerika Serikat (National Transportation Safety Board) mulai beroperasi sejak tanggal Minggu (7/Januari) di Bandara  Makasar di bawah pimpinan Marsekal Pertama Eddy Suyanto.

Kebijakan Negara ini berarti menepis pernyataan sebelumnya pejabat Tim SAR. Pertama, bahwa manajemen Adam Air akan segera  memulangkan keluarga korban dari Makasar ke Jakarta karena pihak Adam Air memiliki keterbatasan biaya. Kedua, Ketua Tim Basarnas (Badan Search and Rescue Nasional) cabang Makasar dalam rapatnya tanggal 4 Januari, bersama tim ahli dari Singapura memutuskan untuk  menghentikan  upaya pencarian jika pada hari ketujuh (7 Januari)  ternyata tidak memperoleh hasil. Situasi ini tentu berakhir, setelah kepala Negara mengambil sikap tegas dan akan terus berupaya untuk menemukan Adam Air dan penumpangnya.

Persoalan yang timbul dalam konteks  hukum internasional adalah seberapa jauh tanggungjawab Negara yang berdaulat  berkewajiban untuk memberikan perlindungan kepada warga Negara atau korban. Kemudian, apakah kehadiran Negara-negara lain tergolong intervensi yang mengarungi status kedaulatan Negara RI ?

Dalam pandangan klasik,  Negara berdaulat dipahami sebagai suatu kekuasaan absolut yang dimiliki  oleh pemerintahan tanpa ada kekuatan intervensi dari kekuatan  Negara lain. Secara ekslusif, memiliki hak untuk menjalankan kekuasaan  secara efektif dalam bidang legislatif, eksekutif, dan judikatif dalam jurisdiksi wilayah masing-masing Negara.

Kedudukan kesatuan wilayah atau teritorial integrity menjadi mutlak bagi suatu Negara atas pelaksanaan penerapan hukum atas suatu pelanggaran dan kejahatan atau bencana baik, yang terjadi di daratan, lautan, dan udara. Karena itu, jika terjadi sesuatu peristiwa hukum seperti bencana, Negara berkewajiban untuk menanggulanginya. Pandangan pertama ini, kedaulatan lebih dimaknai sebagai kedaulatan penguasa (sovereign’s sovereignty)

Pemaknaan kedaulatan seperti itu ternyata tidak dapat bertahan lama oleh karena dalam fakta sejarah begitu mudah diselewengkan. Tidak sedikit Negara berdaulat justru warga Negara telah menjadi korban keganasan kedaulatan Negara untuk penguasan. Lahirnya gerakan Hak Asasi Manusia sungguh menjadi efektif oleh karena prinsip-prinsip fundamental HAM mampu menggerus model kedaulatan  penguasa.

Eksistensi prinsip-prinsip HAM mendorong terjadinya perubahan  konsep kedaulatan secara evolusioner yang menempatkan rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi (People is the locus of sovereignty). Michael W Reisman, Sovereignty and Human Rights in Contemporary International Law (AJIL 1990:82) mengemukakan bahwa hukum internasional tidaklah melindungi kedaulatan penguasa, melainkan kedaulatan yang utama, yakni rakyat (people sovereignty). Karena itu, korban-korban akibat menghilangnya Adam Air yang sampai hari ini belaum jelas kedudukannya menjadi tanggungjawab pemerintah, sebagaimana dijamin Wapres-YK sudah tepat dan perlu dukungan.

Usulan Roy Suryo, mengenai pentingnya bantuan Satelit intelejen USA juga bukan ususlan yang menjatuhkan harga diri bangsa. Negara-negara  yang memiliki kemampuan teknologi tinggi dalam menggunakan alat deteksi pengindaraan jarak jauh, semacam teknologi remote sensing bukanlah tergolong intervensi yang dapat mengurangi makna kedaulatan negara.

Suatu Komisi Internasional Tentang Internvensi dan Kedaulatan Negara  (the Intrnational Commission on Internvention On and State Sovereignty) yang dipelopori oleh Perdana Menteri Kanada, Jean Chretien, Gareth Evans (Australia) dan Mohammad Sahnoun yang dalam laporannya The Responsibility to Protect, di Ottawa, 2001,  bahwa kedaulatan Negara mengimplikasikan akan adanya tanggungjawab dan tanggungjawab terhadap rakyatnya adalah terletak pada negaranya sendiri. Sebalinya, jika pemerintah RI diam saja dapat dipersalahkan. Ketika Negara gagal dalam mematuhi kewajiban untuk memberikan perlindungan maka kewajiban non-intervensi harus mengalah pada kewajiban internasional untuk ikut campur.

Ketiga, implikasi dari tanggungjawab Negara selain mematuhi kewajiban internasional, termasuk menerima kekuatan asing untuk bantuan kemanusiaan, juga memberi pelajaran akan pentingnya melanjutkan penelitian ilmiah tentang kondisi udara dan laut di wilayah Masalombo.

Implikasi pemberhentian pelacakan adalah juga secara keamanan nasional dan tegaknya integritas nasional membuat loop-whole bagi kekuatan asing. Tidak ada penyelidikan akan meninggalkan fakta tentang missing of action, terputusnya tindakan yang mestinya harus dilakukan pemerintah. Tiadanya hasil investigasi akan berarti bahwa status hilangnya Adam Air dengan penumpangnya adalah unclarified status forever.

Ancaman dalam negeri menjadi sangat nyata jika Negara tidak memiliki kepedulian. Termasuk timbulnya kepercayaan  bahwa wilayah Masalembo memiliki kesamaan dengan Triangle Bermuda di Amerika. Mestinya mengundang kepenasaran bagi ilmuwan-ilmuan untuk mengadakan riset lanjutan. Kepentingannya tidak hanya untuk menguak tabir Adam Air yang hilang baru-baru ini, tapi juga dapat dikaitkan dengan peristiwa-peristiwa sebelumnya. Tidak kurang dari tiga pesawat terbang hilang di daerah Masalombo yaitu dua dari perusahaan Garuda, dan satu Helikopter. Pada tahun 1980-an, Kapal Tampomas juga tenggelan di perairan Masalombo. Benarkan bahwa adanya kantong udara (air pocket) yang suka menyedot alat-alat transport udara atau laut dapat dijadikan fakta bagi pembuatan route penerbangan civil yang mengutamakan keselamatan dan keamanan manusia (human security oriented).

Dengan demikian, permohonan bantuan pemerintah AS dan Siangapura untuk melacak pesawat Adam Air tidaklah akan mengurangi kedaulatan Negara RI. Upaya tersebut justru membuktikan bahwa pemerintah RI telah bertanggungjawab untuk melindungi rakyat atau korban, tetapi juga berupaya mencari fakta-fakta ilmiah dalam membagung infrastruktur transport udara yang lebih aman dan menyelamatkan.

Penulis ; Jawahir Thontowi, SH., Ph.D.

Direktur Centre for Local Law Development Studies (CLDS) FH UII dan Dosen FH UII Yogyakarta.

*****

LUMPUR LAPINDO BUKAN TANGGUNG JAWAB NEGARA

Setelah lebih satu tahun (29 Mei 2006) semburan lumpur panas Lapindo belum terlihat ada tanda-tanda berhenti. Dalam prediksi ahli-ahli geologi dari Jepang dan Rusia, semburan lumpur akan berhenti setelah 36 tahun. Hingga awal Maret 2008 kerugian masyarakat maupun negara mencapai kuranglebih Rp. 44.7 Trilyun.

Ancaman bahaya dan kerugian alam, tanah yang produktif atau tidak, sungai-sungai dan rawa semua tertutup lumpur, tak terkecuali, pencemaran air dan udara telah berdampak negatif terhadap makhluk-makhluk hidup lainnya. Dampak negatif juga telah diderita oleh sekitar 25.000 pengungsi dari 10 desa, dan 3 kecamatan (Tanggulangin, Porong, dan Jabon). Duka dan lara masyarakat yang menjadi korban Lapindo, telah mengubah status mereka menjadi pengungsi domestik (Internally Displaced Person). Mereka rentan dari berbagai ancaman penyakit dan gangguan mental dan kejiwaan.

Pertanggung jawaban hukum atas resiko dan kerugian yang ditimbulkan tidak hanya terbatas padaPT. Lapindo semata, tetapi juga negara. Pihak masyarakat yang menjadi korban pertanggung jawaban tersebut juga telah ditujukan. Masyarakat korban telah ambil bagian tanggung jawab yang ditujukan dengan menerima pilihan-pilihan terbatas hasil kesepakatan suatu musyawarah.

Intervensi Negara

Pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007 Tentang Badan Penanggulangan Lumpur Sidoarjo. Persoalannya, seberapa jauh kebijakan Presiden tersebut, secara yuridis dan sosiologis antisipatif, apakah dapat dikatakan sebagai solusi yang tepat?

Indikasi campur tangan negara dalam masalah ini telah tampak pada saat diterbitkannya Keputusan Presiden No. 13 Tahun 2006 Tentang Tim Nasional Penanggulangan Semburan Lumpur di Sidoarjo. Intinya, membentuk tim nasional penanggulangan semburan lumpur Sidoarjo dengan masa kerja enam bulan.

Dalam konteks ini, pemerintah merasa menghadapi situasi yang serba sulit. Di satu sisi, meluasnya kerusakan akibat bencana lumpur tersebut hingga awal Maret 2007 tidak dapat dihentikan. Saat Keputusan Presiden No. 13 Tahun 2006 berakhir, jutaan meter kubik lumpur yang muntah dari sumur banjar panji-1 telah menenggelamkan kawasan pemukiman seluas 200 ribu hektar. Ribuan rumah terbenam, belasan ribu penduduk terpaksa mengungsi dan menganggur kehilangan pekerjaan karena, 20-an pabrik tutup.

Di sisi lain, pemerintah harus menyelamatkan masyarakat Tanggulangin, Porong, dan Jabon dan yang lainnya dari bencana. Untuk sepintas, Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007 belum mampu memberi jalan keluar yang adil bagi pemenuhan kebutuhan korban. Sebab kebijakan tersebut sangat bertolak belakang dengan keputusan sebelumnya. Apakah kebijakan tersebut dapat membantu mencari solusi yang tepat ataukah kebijakan tersebut memihak pada kepentingan pengusaha belaka? Khususnya bila ditinjau dari aspek pembiayaan penanganan bencana luapan lumpur.

Titik kontras kebijakan yang telah diambil pemerintah tersebut, memunculkan banyak pertanyaan. Terlepas dari faktor alam, bencana sitengarai berawal dari aktifitas pertambangan yang dilakukan oleh PT. Lapindo, yang notabene bukan perusahaan milik negara.

Secara moral, intervensi pemerintah dalam masalah luapan lumpur Lapindo dinilai sebagai suatu tindakan yang wajar. Pemerintah mempunyai tanggung jawab untuk tidak menelantarkan rakyatnya dari kesengsaraan. Namun demikian, intervensi tersebut terkesan tidak serius. Dalam hal ini Pemerintah SBY, tidak cukup hanya menggelontorkan uang negara untuk menangani bencana ini. Tapi pemerintah juga harus menangani kasus ini dari aspek hukumnya.

Pertanggungjawaban Lapindo

Apabila secara meyakinkan semburan lumpur terbukti merupakan kelalaian kegiatan pengeboran, maka PT. Lapindo  berkewajiban menanggung resiko. Sebab, kedudukan PT. Lapindo sebagai subjek hukum dibebani hak-hak dan kewajiban.

Bukti-bukti yang mengindikasikan adanya kelalaian yang dilakukan oleh pihak PT. Lapindo, cukup jelas. Kealpaan memasang selubung bor (casing) di kedalaman 8.500 kaki (2.590 meter) saat melakukan pengeboran. Dua orang pimpinan Lapindo telah ditangkap dan diproses secara hukum. Dasar hukum Polisi untuk mengajukan 2 orang tersebut ke meja hijau adalah pelanggaran terhadap ketentuan pasal 187 dan 188 KUHP dan pasal 41 (1) Undang-undang No. 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, itu berarti PT. Lapindo telah melakukan kejahatan korporasi. Persoalan lain mulai timbul ketika Presiden mengeluarkan Peraturan Presiden No. 14 tahun 2007 yang dijadikan pegangan dalam menyelesaikan sengketa.

Pada tanggal 2 Mei 2003 Menteri Sosial, Badan Pegembangan Lumpur Sidoarjo, BPN RI dengan utusan warga dari empat kelurahan saling berdialog. Hal tersebut juga disaksikan oleh PT Mineral Lapindo Brantas. Kesepakatan telah dicapai dan harga, harga tanah disekitar wilayah bencana dihargai Rp. 300 ribu sampai dengan Rp. 500 ribu. Prioritas akan diberikan pada tanah-tanah yang bersertifikat. Sedangkan harga bangunan adalah satu juta rupiah per meter.

Kesepakatan ini telah dibuat berdasarkan pada implementasi hukum tanah menurut Pasal 15 Peraturan Presiden No. 14 tahun 2007 Tentang Badan Penanggulangan Lumpur Sidoarjo. Amanah Peraturan Presiden tersebut antara lain menyebutkan bahwa penanganan masalah sosial kemasyarakatan, akan diselesaikan melalui transaksi jual beli tanah. Di satu sisi PT. Lapindo sebagai pembeli tanah dan bangunan dengan masyarakat sebagai korban lumpur Lapindo sebagai penjual, tidak berada dalam konstitusi hukum yang benar.

Persoalan yang timbul dari Peraturan Presiden tersebut adalah apakah konstruksi hukum jual beli tanah dan bangunan antara pihak masyarakat dengan PT. Lapindo Brantas bertentangan dengan aturan hukum? Dilihat dari segi teknis penyelesaian sengketa, khususnya Pasal 15 Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007, hal tersebut termasuk prinsip-prinsip Win-Win Solution.

Menjadi cukup mengherankan, ketika Peraturan Presiden tersebut juga telah diperkuat dengan musyawarah untuk mencapai kesepakatan teknis tentang harga dan pembayaran. Model ini berkesesuaian dengan teori yang mengatakan Peace Without Justice. Perdamaian dapat disepakati meski harus mengorbankan keadilan masyarakat. Memaksa penerapan hukum yang adil tapi menghilangkan harmoni sosial sepertinya tidak dapat dihindari. Ada beberapa hal yang menunjukan bahwa Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007 itu tidak memihak masyarakat korban.

Pertama, Peraturan Presiden tersebut dipandang tidak sah  karena tidak adanya obyek jual beli yang jelas. Arie Sujanti Hutagalung, Pakar Agraria Fakultas Hukum Universitas Indonesia, menyatakan bahwa Pasal 15 Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007 tersebut bertentangan dengan Pasal 26 UU No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok agraria. Tanah-tanah musnah akibat faktor memaksa ”force major” harus kembali kepada pemilikan negara. Dengan kata lain, tanah-tanah dan gedung-gedung yang tergenang lumpur Lapindo menjadi hak milik negara. Konsep jual beli atas tanah-tanah yang terkena lumpur tidak memiliki dasar hukum yang kuat.

Kedua, Peraturan Presiden dipandang tidak tepat untuk menyelesaikan sengketa hak milik antara PT. Lapindo dengan masyarakat. Semburan lumpur telah menimbulkan kondisi yang tidak normal. Situasi abnormal seperti itu hanya mungkin dapat diselesaikan dengan peraturan hukum yang abnormal pula. Karena itu, substansi Peraturan Presiden menjadi kurang tepat karena tidak menggunakan pertimbangan yuridis atas UU No. 5 Tahun 1960. Keadaan tidak normal tersebut bahkan terkesan bertentangan dengan UU No. 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana.

Karenanya, jika dasar penyelesaian sengketa PT. Lapindo dengan masyarakat Sidoarjo menggunakan UU No. 5 Tahun 1960 dan UU No. 24 Tahun 2007, semestinya PT. Lapindo berkewajiban memberikan kompensasi. Menurut Pasal 5 UU No. 24 Tahun 2007, ditegaskan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjadi penanggung jawab penyelenggaraan penanggulangan bencana. Lebih khusus, pemerintah bertanggung jawab dalam penyelenggaraan penangulangan bencana. Pasal 6 ayat (a) pengurangan resiko bencana, (b) perlindungan masyarakat dari dampak bencana (c) penjaminan pemenuhan hak masyarakat dan pengungsi yang terkena bencana secara adil dan sesuai dengan standar pelayanan minimum.

Ketiga, konsep transaksi jual beli tanah dan bangunan yang dipergunakan terhadap korban bencana lumpur oleh PT. Lapindo bukan sekedar cacat hukum, tetapi tidak memihak rakyat. Lahan seluruh tanah yang tertutup lumpur menjadi milik PT. Lapindo, meskipun pembayarannya akan dilakukan secara berangsur-angsur. Petugas-petugas yang ditunjuk telah meminta masyarakat korban untuk menyerahkan sertifikat kepada PT. Lapindo. Kebijakan kedua, Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007 dipandang tidak adil memberikan dukungan bagi kepentingan PT. Lapindo.

Dengan demikian, pertanggungjawaban hukum PT. Lapindo terhadap korban-korban bencana tanah lumpur di Sidoarjo tidak akan pernah memberikan jaminan yang kuat dan adil. Memang benar bahwa pemerintah SBY telah melakukan intervensi melalui Peraturan Presiden No. 14 Tahun 2007 untuk penyelesaian sengketa tersebut. Namun, karena pendekatan kebijakan pemerintah SBY tidak mengacu pada UU No. 5 Tahun 1960 dan UU No. 24 tahun 2007, maka penyelesaian sengketa yang adil tidak dapat dinikmati masyarakat korban.

Penulis ; Jawahir Thontowi, SH., Ph.D.

Direktur Centre for Local Law Development Studies (CLDS) FH UII dan Dosen FH UII Yogyakarta.

***

KEBIJAKAN PEMERINTAH PASKA BENCANA

Meski tindakan tanggap darurat masih jauh dari selesai, tahap reskontruksi dan rehabilitasi sudah harus mulai dibuat secara komprehensif. Tentu saja penyusunan rekonstruksi dan rehabilitasi yang terpadu harus diawali dengan data-data yang kongkrit. Sehingga tidak ada analisis input, proses dan output tanpa sandaran data lapangan yang jelas.

Untuk itu, manajemen penanggulangan bencana alam gempa tektonik DIY di Jawa Tengah paska bencana harus mempertimbangkan sebagai berikut. Pertama, semua lapisan masyarakat termasuk korban, khususnya pemerintah dan pimpinan-pimpinan non formal, seperti ulama dan sejenisnya perlu melakukan terapi spiritual. Gempa tektonik yang terjadi hari Sabtu lalu dengan 5.8 skala rikhter bukan sekedar fenomena alam, tapi secara kosmologis 27 April 2007 ada kaitannya dengan keyakinan tentang takdir Tuhan.

Dalam konteks ini, kita harus memaknai bencana alam sebagai suatu pelajaran atau (‘I’tibar). Oleh sebab itu, semua pihak, korban juga keluarganya, relawan, dan juga masyarakat hendaknya menyamakan persepsi. Bencana dimanapun terjadi bukan tontonan. Kalau memang tidak memiliki niat untuk menjadi relawan, janganlah berduyun-duyun memadati jalan yang mengakibatkan keamcetan lalu lintas. Selain itu, bencana bukan tempat untuk dijadikan arena penjarahan. Bencana bukan situasi di mana setiap korban dapat menjadi peminta-minta. Upaya pertolongan darurat menjadi sangat terganggu. Bahkan, bencana bukan tempat yang dapat dijadikan kampanye organisasi sosial atau politis.

Sejatinya, tempat dan peristiwa bencana harus disadari oleh hati nurani agar kita lebih mendekatkan diri kepada Allah SWT Tuhan Yang Maha Esa. Tempat bernaung dimana kesatuan dan keutuhan kita untuk tetap dengan pasrah dan penuh usaha. Situasi dimana korban dan non korban menggunakan kesempatan empati dan uluran tangan. Dengan harapan semua korban dapat segera tertolong, korban yang ada di tempat-tempat terpencil mendapatkan pelayanan memadai.

Kebijakan apa yang seharusnya pemerintah dan masyarakat dapat upayakan agar korban bencana alam tertolong secara optimal. Pertama, aspek keamanan dan ketertiban. Peran Pusat Informasi sangat penting agar rasa aman masyarakat terjamin. Terutama dengan memberikan informasi yang benar dan jelas. Tidak ada salahnya pemerintah, khususnya aparat keamanan meningkatkan pengamanan dan pemantapan ketertiban. Tentu saja, dengan berusaha melibatkan semua unsur masyarakat. Keamanan lingkungan dari tingkat desa, rukun warga dan RT, dan juga pemuda harus dilakukan. Sebab, jika situasi tidak segera dilakukan tindakan tanggap darurat (emergency action) tidak akan segera usai.

Kedua, masa tindak darurat akan segera berakhir. Situasi ini di tandai oleh kembalinya korban luka-luka yang dirawat di rumah sakit mulai kembali ke kampung mereka. Terpenuhinya tempat penampungan bersama tenda umum, dapur umum dan tenda-tenda lainnya merupakan indikator penting.

Karena itu, bilamana program langsung darurat berakhir peran pusat penanggulangan krisis atau Crisis Centre. Idealnya adalah penanganan medis dapat dilakukan bersamaan dengan crisis centre. Pusat krisis ini berfungsi untuk memulihkan kesadaran korban untuk menerima realitas abnormal ini. Ahli-ahli psikologi terapan yang memiliki kemampuan melayani gejala kejiwaan, depresi, stress, dan juga penyimpangan perilaku dapat memberikan pertolongan efektif.

Tidak kalah pentingnya pendampingan dari segi hukum atas status tanah. Baik atas nama hak milik pribadi atau perserikatan. Dalam pengalaman Tsunami di Aceh tanah-tanah yang bangunannya runtuh dan pemiliknya telah tiada sangat mudah menjadi objek penjarahan penjahat. Kerusakan alam daerah Bantul sangatlah berbeda dari Aceh. Namun, bencana gempa dan sengketa pemulihan bangunan di atas tanah-tanah belum memiliki status hukum yang jelas boleh jadi akan timbul. Sengketa ini dapat berbentuk konflik horizontal, yaitu sengketa antar warga yang memiliki kepentingan yang sama. Bahkan juga konflik vertikal yaitu konflik antar pemerintah dengan penduduk dengan pihak aparat pemerintah bukan hal yang mustahil.

Sementara, konflik yang perlu sejak dini di antisipasi yaitu konflik vertikal. Janji Wapres Yusuf Kalla dan Menteri Koordinator Kesejahteraan Rakyat, Abu Rizal Bakri, amat sensitif bagi masyarakat korban bencana. Di satu pihak, pemerintah menjanjikan kompensasi sebanyak Rp. 30.000.000,00 bagi yang rumahnya hancur. Dan Rp. 20.000.000,00 bagi yang rusak ringan. Protes kritik atas kebijakan pemerintah ini, di lapangan sepertinya kurang mendapatkan kepuasan.

Ada sebagian masyarakat yang meragukan kebijakan untuk rekonstruksi ini sepertinya agak tendensius politis. Pengeluaran dana kurang lebih Rp. 1 trilyun bagi rekonstruksi adalah angka menggiurkan. Abu Rizal dalam wawancaranya (Kedaulatan Rakyat, 31 Mei 2006) mengatakan bahwa program itu harus sudah direalisasikan bulan juni ini. Mengakui keraguan ini tidak akan timbul jika sesuai dengan waktunya.

Akibat pengumuman kebijakan dan kompensasi rumah rusak akibat gempa tektonik Sabtu, 27 Mei 2006 tersebut memang terlalu dini dan menggampangkan persoalan.

Bukankah pencairan kompensasi itu juga harus dilakukan dengan menggunakan data lapangan. Sementara mencari data diwaktu normal sangat tidak mudah. Apalagi pendataan disaat abnormal, bukan saja tidak akan berhasil malah mustahil dapat dilakukan dengan benar. Logistik yang telah diangkut PBB melalui Food Organization Asisstance belum terdistribusi dengan baik. Birokrasi yang di berlakukan dalam pengambilan bahan-bahan pokok mengharuskan korban membawa KTP, surat pengantar dari desa yang diberi stempel. Syarat ini tentu akan mudah dibuat jika kondisi normal. Dalam kondisi abnormal, tuntutan tersebut sangat menyengsarakan korban. Itulah sebabnya, mengapa gejala Civil Society jauh lebih mendapatkan akses yang di terima pihak korban. Prosedur formal ditinggalkan dengan mengutamakan penyelamatan ( safety, secure and proper).

Rentannya konflik vertikal akibat kebijakan kompensasi harus segara diantisipasi mengingat belum adanya parameter yang jelas. Misalnya, Ketua Majelis Ulama, Din Syamsudin mengklaim gempa Bantul ini sebagai bencana Nasional. Memang kerugian material lebih gempa ini bencana nasional perlu parameter yang jelas.

Kasus Aceh dinyatakan bencana nasional disebabkan, (1) telah hancur ratusan ribu rumah dan gedung-gedung pemerintah, (2) lebih dari tiga ratus ribu orang tewas dan dinyatakan hilang, (3) Tsunami juga merupakan peristiwa bencana yang juga terjadi di negara-negara lain. Parameter terakhir, lumpuhnya sistem pemerintahan propinsi, baik karena SDMnya tewas atau hilang, gedung pemerintahan hancur. Situasi ini menuntut pemerintah pusat dan kabinetnya mengambil alih sistem pemerintahan propinsi. Jadi untuk menetapkan keadaan bencana nasional harus disertai parameter pemerintah pusat wajib menuntaskan kondisi darurat atas dasar aturan hukum dengan dukungan masyarakat.

Kompensasi dapat membuktikan konflik karena aspek-aspek keadilan tidak diperhitungkan. Kompensasi Rp.30.000.000,00 akan diberikan pada rumah-rumah yang runtuh dan hancur. Bagaimanapun status hancur itu dapat diidentifikasi.

Rumah-rumah tersebut hancur dalam kenyataan memiliki kualitas yang berbeda. Ada yang rumah tembok, setengah tembok, rumah kayu. Selain itu, ada rumah-rumah pengembangan yang menempel pada rumah induk. Jika pemberian Rp. 30.000.000,00 itu pukul rata, maka gamblang dan jelas ketidakadilan tersebut masyarakat akan menuntut tanpa harus tahu apakah kualitas rumah yang mereka huni berbeda-beda.

Di pihak lain, tidak sedikit korban itu pemegang rumah kredit tetapi belum lunas. Ada Rumah Sehat Sederhana (RSH) adapula realstate. Ada yang telah lunas dan ada pula yang masih kembali harga-harga yang terus mengangsur. Bagi yang telah lunas mengangsur jika ada, kompensasi sangat menguntungkan. Tetapi, bagi korban yang masih punya tagihan kredit uang kompensasi tidak banyak artinya. Mereka masih terikat harus melunasi kontrak meskipun  rumahnya telah musnah.

Pengalaman bencana dan penanganan oleh pemerintah dan kekuatan masyarakat sipil masih tetap carut-marut. situasi ini membuktikan bahwa pengalaman Tsunami Aceh belum cukup menjadi pelajaran (lesson learned). Lebih tragis lagi, berta’ziyah atau berduka dikalangan pejabat sangat kurang etis. Kebijakan pemerintah pusat tentang pemberian kompensasi yang diumumkan masa berkabung, bukan saja tidak etis, melainkan justru dapat membangkitkan kembali korban-korban yang tewas untuk antri dapat jatah kompensasi.

Penulis ; Jawahir Thontowi, SH., Ph.D.

Direktur Centre for Local Law Development Studies (CLDS) FH UII dan Dosen FH UII Yogyakarta.

***********

Paradigma Undang-Undang Pengelolaan Bencana

Akhir-akhir ini, payung hukum tentang pencegahan dan penanggulangan bencana alam telah menjadi tema nasional yang menarik. Pada 24 Januari 2005, anggota-anggota DPR RI, seperti Teras Nanang, dan Ketua DPR RI Agung Laksono menghendaki adanya Rancangan Undang-Undang Penanggulangan Bencana Alam (RUUPBA) segera dibuat. Tidak ketinggalan, Menteri Sosial Bachtiar Chamsyah dan Menteri Perumahan Rakyat M. Yusuf Asy`ari dalam Seminar Nasional Pemulihan Aceh Pascabencana yang diselenggarakan Ikatan Alumni UII di Yogyakarta menyetujui pentingnya UUPB.

Kebutuhan ini semakin relevan ketika Pulau Nias diguncang gempa dengan 8,7 Skala Richter, 28 Maret beberapa bulan setelah tsunami Aceh, meski tidak sedahsyat korban nestapa di Aceh kalkulasi ribuan korban telah tewas di Nias. Sejak Desember 2004 hingga Maret 2005, tercatat peristiwa bencana terjadi berulang kali, seperti yang terjadi di Nabire, Alor, Aceh, Nias, Bencana banjir di Jawa Timur dan Jakarta, serta tanah longsor di Banten, Garut, Batujajar, Bandung dan Majalengka. Tidak satupun di antara kita mengetahuinya. Karena peristiwa tergolong misteri, tampaknya kita perlu upaya pencegahan untuk meminimalisir timbulnya korban.

RUUPBA dalam Prolegnas

DPR RI telah mendaftarkan sekitar 150 RUU dalam Program Legalisasi Nasional (Prolegnas), secara khusus DPD telah memasukkan RUUPBA sebagai agenda legislasi nasional tahun 2007. Kehadiran Undang-Undang Penanggulangan Bencana (UUPB) dalam kondisi Indonesia yang kerapkali terancam bencana menjadi sangat bermakna. Sebagai suatu kepedulian khusus, Presiden SBY dan JK telah melakukan pembatalan pergi ke Australia untuk kunjungan kerja balasan. Mengingat bencana Nias begitu besar, tuntutan empati dan political will untuk menyisihkan sejumlah anggaran biaya tertentu untuk mengesahkan RUUPBA sangat penting.

Pakar hukum bencana alam dari Jepang Fujisawa Kazunori, mengingatkan bahwa perlunya biaya yang mahal tidak saja untuk membuat suatu Undang-Undang, melainkan juga biaya pemeliharaan dan penanggulangan yang dilaksanakan secara berkelanjutan.

Setidak-tidaknya terdapat tiga hal yang penting mengapa RUUPBA perlu segera diwujudkan melalui DPR.

Pertama, secara yuridis Keputusan Presiden Nomor 3/2007 tentang Penanggulangan Bencana dan Penanganan Pengungsi tidak cukup layak untuk mengatur persoalan serius yang mengancam keselamatan umat manusia dalam jumlah besar. Esensi Keppres dipandang sebagai peraturan kebijakan yang hanya dapat digunakan untuk menjawab hal-hal teknis tidak memiliki kapasitas untuk merespon persoalan bencana.

Obyek yang diatur dalam Keppres selama ini mengadnung muatan materi setingkat Undang-Undang. Namun persoalan-persoalan yang timbul begitu besar, serius, mendesak, dan terkait dengan ancaman fisik, psikis, maeriil akibat bencana alam sehingga kebaradaan Keppres menjadi tidak sesuai. Agar tercipta peraturan hukum yang efektif, harus dibuat peraturan hukum yang proses pembuatannya melibatkan wakil-wakil rakyat DPR.

Kelemahan Keppres tampak nyata terutama di tingkat implementasi. Ketika Departemen Sosial, Departemen Kesehatan, PMI, Kimpraswil,  Departemen Perhubungan, dan kekuatan masyarakat sipil bekerja untuk menolong korban tanpa koordinasi yang memadai. Tiadanya koordinasi yang sistematis di antara instansi pemerintah yang terkait serta tidak adanya jaminan kepastian hukum dari segi Undang-Undang merupakan faktor yang melemahkan implementasi.

Hal ini seperti Bakornas yang diamanahkan Keppres tersebut terbukti tidak dapat cepat merespon dalam mengevakuasi dan tanggap darurat. Wakil Presiden menjadi Koordinator Bakornas yang harus bertanggung jawab kepada Presiden sungguh ironis sebab dalam sistem pemerintahan Presidensil, Wakil Presiden dalam satu paket yang bekerja dengan Presiden. Bakornas acapkali terlambat mengambil keputusan karena strukturs organisasi Bakornas terlalu gemuk.

Siapa yang bertanggung jawab untuk menjaga keamanan, keselamatan, dan melindungi kesejahteraan masyarakat? Jawabannya jelas bahwa negara bertanggung jawab ke dalam (Internal Responsibility). Tugas dan fungsi negara yang penting yaitu menciptakan kebahagiaan masyarakat, sebagai kepentingan umum Bonum Publicum atau Common Good.

Sehingga jika bencana alam dan bencana kemanusiaan merupakan dua kondisi potensial yang mengancam keamanan dan keselamatan umat manusia (Human Security), maka negaralah yang bertanggung jawab atas akibat yang ditimbulkan. Dalam Alinea IV Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 dinyatakan “Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu pemerintahan negara indonesia dan seluruh tumpah darah”. Ketentuan tersebut menunjukkan adanya kewajiban negara untuk melindungi segenap masyarakat (State Legal Obligation) termasuk mereka yang menjadi korban bencana.

Ketika dipersoalkan pentingnya UUPB bagi upaya pencegahan korban bencana, maka pertanggungjawaban dapat timbul ketika ada kelalaian dihadapi negara. Bencana alam seperti tanah longsor, banjir, gempa tektonik dan tsunami yang disebabkan oleh pelanggaran atas hukum lingkungan hidup dapat memberikan pertanggungjawaban baik pda negara maupun masyarakat.

Paradigma Baru UUPB

Seberapa jauh Undang-Undang PB mengakomodasi tuntutan masyarakat khususnya korban bencana. Political Will pemerintahan SBY-JK terhadap korban-korban bencana khususnya bencana alam belum dapat dibuktikan secara konkrit. Sebelum Undang-Undang PB tersebut disahkan oleh pemerintah dan DPR, bencana alam terjadi pada 27 Mei 2006 di Yogyakarta dan Jawa Tengah. Gempa Bumi yang menelan korban tewas sekitar tiga ribuan jiwa dan puluhan ribu rumah hancur. Duka dan lara belum sirna, ledakan lumpur Lapindo 29 Mei 2006 di Sidorejo Jawa Timur telah menggenangi pabrik-pabrik, pemukiman dan ribuan hektar sawah-sawah petani. Kepanikan tak terperikan ini membuat pemerintah menjadi kurang stabil.

Dari bencana satu ke bencana yang lain hampir dijumpai persoalan yang sama dan serupa belum terselesaikan. Konflik antara masyarakat sebagai korban bencana dengan pihak pemegang kebijakan, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah di kedua kasus bencana tersebut tak terelakkan. Di satu pihak, konflik yang sempat menajam di Jawa Tengah dan DIY adalah sekitar janji pemberian ganti rugi sebesar Rp. 30 juta yang sempat spontan diucapkan Wakil Presiden Jusuf Kalla. Di pihak lain, mengingat anggaran yang terbatas mengakibatkan tindakan tersebut tidak mudah dinasionalisasikan. Tarikulur demo dan protes pun turut meramaikan suasana duka.

Sementara itu dalam kasus lumpur PT Mineral Lapindo Brantas konflik timbul ketika itu adalah seputar siapakah yang harus bertanggung jawab atas korban Lumpur Lapindo. Keterlibatan pemerintah dalam kasus Lumpur Lapindo juga begitu intensif. Presiden menerbitkan Keppres tentang pembentukan Tim yang bertugas merumuskan kebijakan penanggulangan dan pencegahan Lumpur Lapindo serta melakukan upaya identifikasi atas kerugian, benda tidak bergerak seperti tanah dan bangunan, serta benda-benda lainnya.

Peraturan Presiden Nomor 14 tentang Penyelesaian Lumpur Lapindo secara sepihak telah mengamanahkan kepada PT Mineral Lapindo Brantas untuk melakukan solusi pragmatis dimana tanah-tanah yang tertutup Lumpur Lapindo dijadikan objek jual beli. Suatu kebijakan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, sebab objek tanah yang tertutup Lumpur Lapindo merupakan objek yang tidak jelas. Sehingga sanksi yang pantas adalah pemberian ganti rugi oleh pemerintah.

Dalam proses tarik ulur persoalan pemulihan bencana kedua bencana tersebut, alhamdulillah DPR bersama pemerintah mengesahkan UUPB. Sejak 26 April 2007, Undang-Undang Nomor 24 tentang Penanggulangan Bencana telah diberlakukan. Namun karena belum diterbitkan peraturan pemerintah tentang kasus Lapindo sehingga tidak dapat direspon oleh Undang-Undang PB.

Terlepas pro-kontra serta kelebihan dan kekurangan Undang-UndangPB, masyarakat Indonesia, khususnya pemerhati masyarakat korban bencana sedikit cukup lega. Keberadaan UUPB telah dengan tegas memberi paradigma baru dimana ketika negara dibebani kewajiban hukum untuk memberikan bantuan kepada korban bencana. Hak-hak masyarakat sebagai korban, termasuk posisi lembaga-lembaga swadaya masyarakat domestik dan asing terlibat dalam bantuan kemanusiaan juga telah diatur.

Tampak jelas mengenai tahapan penanganan tindakan darurat hingga pemulihan pasca bencana dan lembaga mana yang berwenang. Suatu perjalanan sejarah panjang, dimana masyarakat marjinal telah benar-benar dilindungi hak-hak konstitutionalnya. Termasuk penyediaan model musyawarah untuk mufakat antara pihak-pihak bilamana terjadi sengketa telah diatur dalam UUPB.

Sehingga rentang pengambilan keputusan melakukan tindakan gawat darurat dan evakuasi tidak akan lagi terlambat. Keunggulan Undang-UndangPB dalam perspektif kebijakan publik adalah sikap akomodatif DPR dan pemerintah untuk mengamanahkan adanya Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB). Suatu badan mandiri yang diangkat dan bertanggung jawab langsung pada Presiden, namun harapan bahwa UUPB dapat diandalkan sebagai Undang-Undang yang berfungsi mengubah situasi abnormal tampaknya belum tercapai. Sebab ketiga unsur yaitu perasaan gawat darurat (The Sense of Urgency), perasaan krisis (The Sense of Crysis) dan perasaan bertanggung jawab (The Sense of Responsibility) belum diakomodasi dengan optimal.

Meskipun kelahiran UUPB menapaki jalan berliku dan panjang, pemerintahan SBY konsisten memberikan jaminan kepastian hukum dan perlindungan terhadap hak-hak korban bencana. Meski belum optimal institusi BNPB diharapkan mampu mendongkrak kiprahnya dalam melakukan pencegahan, mitigasi dan rehabilitasi korban-korban bencana secara lebih cepat dan terpadu.

Penulis ; Jawahir Thontowi, SH., Ph.D.

Direktur Centre for Local Law Development Studies (CLDS) FH UII dan Dosen FH UII Yogyakarta.

*****

Perlakuan Presiden terhadap Bencana Nias

Pernyataan Presiden tentang gempa di Nias 28 Maret 2005 sebagai bencana lokal menuai kemarahan. Khususnya masyarakat berasal dari Nias. Perkumpulan masyarakat Nias di Jakarta, mahasiswa Nias di Yogyakarta menuding pemerintah telah menganak-tirikan korban bencana Nias. Klaim tersebut sukar ditenggarai ketika di lapangan pertolongan dan evakuasi yang terlambat. Banyaknya korban yang belum menerima bantuan, makanan, minuman, dan obat-obatan.

Selain itu, partisipasi masyarakat dan kehadiran relawan di Nias tidak sebanyak saat terjadi bencana tsunami di Aceh. Pertanyaan pun timbul di kalangan masyarakat apakah perlakuan yang berbeda berkaitan dengan terkurasnya biaya untuk korban Aceh? Ataukah banyaknya perhatian pada masyarakat Aceh disebabkan karena daerah tersebut memiliki sumber daya alam yang luar biasa?.

Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk menengarai kontradiksi ada tidaknya diskriminasi penanganan bencana, lebih dari itu akan diarahkan pada upaya melihat tanggung jawab negara dalam penanggulangan bencana.

Benarkah pernyataan Presiden tentang penanggulangan bencana di Nias diskriminatif? Bilamana kita memperhatikan solidaritas, dan kesetiakawanan pemerintah terhadap bencana Nias masih dalam batas kewajaran. Menteri Sosial Bachtiar Chamsyah, dan beberapa menteri datang pada hari kedua. Bahkan Presiden telah mengundurkan kunjungan ke Australia untuk menjenguk korban di Nias terlebih dahulu.

Tidak dapat disangkal jika perhatian dan solidaritas kemanusiaan ke Nias memang dirasakan kurang. Seruan Presiden kepada masyarakat Indonesia untuk menaikkan bendera setengah tiang selama tiga hari berturut-turut terhadap bencana Aceh jelas menunjukkan ketidakseimbangan perlakuan. Kesan adanya perbedaan perlakuan tersebut bukan disebabkan oleh kondisi subjektif semata, namun juga karena belum adanya peraturan hukum mengenai penanganan bencana yang memadai. Belum terformulasikan penanganan bencana dalam Undang-undang berakibat pernyataan resmi Presiden dapat dipertanyakan.

Dari segi solidaritas jika bencana tsunami pada 26 Desember 2004 di Aceh dan Nias mengundang perhatian solidaritas yang besar dari relawan asing dan domestk, hal ini dapat dimaklumi. Banyak negara yang juga terkena dampak tsunami India, Srilanka, Thailand, Malaysia dan Indonesia. Aceh tergolong terparah bila dibanding dengan beberapa tempat di negara lain. Korban meninggal dan hilang kurang lebih 400 ribu, 650 ribu pengungsi, dan ratusan ribu gedung dan perumahan hancur. Situasi inilah yang menggerakkan masyarakat internasional memberikan solidaritas dan empati yang luar biasa pula.

Beberapa kepala negara anggota Dewan keamanan PBB berkunjung, Sekretaris Jendral PBB Kofie Annan dan juga Presiden AS George Bush dan keempat mantan Presiden AS seperti Jimmy Carter, Bill Clinton, George Bush Sr. Turut hadir meninjau situasi Aceh khususnya kota Banda Aceh dan Aceh Besar. Sehingga tidak salah sekiranya Presiden menetapkan sebagai bencana nasional.

Dari berbagai pertemuan multilateral, negara-negara donor baik Eropa, AS, dan negara-negara di Asia seperti Jepang, Korea, dan China juga turut ambil bagian. Pertemuan bersifat internasional dimaksudkan untuk menggalang dana bagi negara-negara yang terkena bencana tsunami. Beberapa pertemuan tersebut termasuk adanya resolusi yang dibuat oleh PBB di New York dilanjutkan dengan Tsunami Meeting Forum yang diselenggarakan di Jakarta. Pada pertemuan tersebut selain dimaksudkan untuk menentukan negara-negara donor yang siap berkontribusi juga penentuan alokasi dana bagi setiap negara yang terkena bencana.

Penentuan Skala Bencana

Penentuan kategori bencana lokal dan nasional oleh Presiden tanpa parameter yuridis sukup lemah. Pemerintah dituntut membuat kebijakan seperti itu dimaksudkan untuk keperluan memanajemen penanggulangan bencana. Misalnya, kapan sistem peringatan dini diterapkan – evakuasi dan pertolongan darurat harus dilakukan. Komitmen pemerintah terhadap bencana baik di Aceh maupun di Nias harus ditunjukkan dengan tanggung jawab tinggi dalam menyelamatkan korban dan membangun kesejahteraan masyarakat.

Tidak berlebihan bilamana Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana dan Penanganan Pengungsi (Bakornas-BP), terdiri dari Menteri Koordinator kesejahteraan Rakyat, Menteri Sosial, Menteri Kesehatan, PU, dan Wakil Presiden telah berpindah kantor ke Banda Aceh selama tiga bulan. Keterlibatan mereka dalam penanggulangan dan penanganan situasi darurat selama tiga bulan memang beban berat yang dipikul pemerintah akibat gempa dan tsunami begitu dahsyat, namun tidak tepat juga jika pemerintah pusat terlalu dominan dalam mencampuri urusan daerah.

Dalam spirit otonomi daerah urusan penanggulangan bencana gempa, evakuasi dan tanggap darurat di Nias diserahkan pada Satuan Koordinasi Pelaksana (Satkorlak) di tingkat provinsi. Gubernur beserta para bupati dan rakyat Nias-lah yang lebih memahami corak kehidupannya.

Berbagai hambatan lapangan seperti infrastruktur dan fasilitas transportasi yang terbatas berakibat penyaluran bantuan kemanusiaan tersendat. Jatuhnya helikopter Australia disertai tewasnya sembialan awak, salah satu sebabnya karena ketidaklayakan fasilitas yang tersedia, karena itu esensi lebih utama dituntut dari pemerintah yaitu terkait tanggung jawab terhadap korban bencana.

Kesadaran Relawan

Mengapa dalam bencana Nias, negara-negara lain tidak mengambil bagian dalam bantuan kemanusiaan. Bantuan kemanusiaan oleh negara-negara belum menjadi norma hukum yang memaksa berakibat derajat kesadaran relawan sangat beraneka ragam. Apalagi campur tangan urusan dalam negeri dalam bantuan kemanusiaan juga dapat dituding intervensi. Dilema bantuan kemanusiaan timbul sering dihadapkan pada persoalan kedaulatan negara dan harga diri masyarakat. Sehingga mekanisme bantuan mestinya dapat dilakukan secara cepat tidak tercapai.

Sejak tahun 1984-an, PBB telah membuat suatu draft konvensi penanggulangan bencana, dilengkapi dengan Kantor Pengendalian dan Pengurangan Akibat Bencana (United Nations for reduction Organization Office). Sayangnya, draft konvensi tersebut sampai saat ini belum menjadi kesepakatan internasional, sehingga kebijakan multi lateral untuk memberikan bantuan dana, seperti pinjaman lunak, dan bantuan hibah (grant) merupakan partisipasi yang belum memadai sehingga tidak jarang jika sifat bantuan tersebut bersifat belas kasihan (Charity Act) dan mengandung utang budi bagi negara donor.

Dengan demikian, sikap pemerintah RI yang terkesan menganak-tirikan bencana Nias benar adanya, sebab kebijakan pemerintah yang menyatukan master plan antara Aceh dengan Nias jelas bertentangan dengan realitas yang ada. Konsep Bappenas menyatukan Rekonstruksi dan Rehabilitasi Nanggroe Aceh Darrusalam dan Nias, Sumatera Utara adalah bukti yang terlupakan oleh masyarakat.

Dengan demikian, penentuan memang diperlukan dalam kaitannya dengan tahapan-tahapan penanggulangan bencana. Adapun perlakuan pemerintah dan juga relawan kemanusiaan mengalami penurunan perhatian tidak dapat ditafsirkan bahwa pemerintah menganak-tirikan Nias. Kedepan, kesan demikian akan berangsur-angsur hilang jika kebijakan pemerintah tentang skala bencana didukung oleh undang-undang yang legitimit.

Penulis ; Jawahir Thontowi, SH., Ph.D.

Direktur Centre for Local Law Development Studies (CLDS) FH UII dan Dosen FH UII Yogyakarta.

*************